המחלה ההולנדית

מתוך אקו-ויקי, מקום מפגש בנושאי אקולוגיה, חברה וכלכלה.
(הופנה מהדף מחלה הולנדית)
קפיצה אל: ניווט, חיפוש

המחלה ההולנדית (באנגלית: The Dutch Disease) היא תאוריה כלכלית לפיה ניצול משאבי טבע (כמו נפט או גז טבעי), עלול לגרום נזק לכלכלת המדינה. הרעיון המרכזי הוא שהכנסות מהמשאב הטבעי יגרמו לקשיים בענפים כמו תעשייה או שירותים של הכלכלה הלאומית בגלל עליית שער המטבע של אותה מדינה שגורם לקשיים בייצוא, ובגלל תת-פיתוח של הסקטור היצרני.

המונח "מחלה הולנדית" מתייחס בדרך כלל לגילוי של משאבי טבע, הוא יכול להתייחס גם ל"כל התפתחות שכתוצאה ממנה זורם למדינה זרם גדול של כסף זר, כולל עלייה משמעותית במחירי המשאב הטבעי, סיוע זר, והשקעה זרה ישירה" (ראו לדוגמה גם גז טבעי בישראל)[1]

המונח נטבע בשנת 1977 על ידי המגזין 'האקונומיסט' כדי לתאר את הירידה של הסקטור התעשייתי של הולנד בשנות ה-70 לאחר הגילוי של מאגרי גז טבעי בים הצפוני בשנות ה-60.[2] לפי המגזין, הגילוי גרם לתיסוף של המטבע המקומי ובכך להפחתה של כוח התחרותיות של התוצר המקומי, הגדלת היבוא, הקטנת היצוא ולצמצום המגזר התעשייתי. הכלכלה ההולנדית נכנסה למשבר: אובדן מקומות עבודה, חוב ציבורי תופח, אינפלציה גוברת וריבית גבוהה.

מונח דומה ורחב יותר למושג המחלה ההולנדית הוא תאוריית קללת המשאבים, לפיה שפע של כסף קל הנובע מהפקת משאבי טבע עלול להביא להזנחת המוסדות החברתיים, לפגיעה בממשל תקין ולבזבוזים ממשלתיים, ועקב כך נוצרת פגיעה צמיחה כלכלית. בעוד המחלה ההולנדית ממוקדת בניתוח יצוא והתמחות מנגנון של קללת משאבים קשור יותר לכלכלה מוסדית וכלכלה פוליטית.

כלכלן ההיסטורי אבנר גרייף תאר מצב זה עבור ספרד לאחר גילוי דרום אמריקה. ספרד החלה לכרות ולהפיק כמויות עצומות של המתכת כסף שנמצאה באמריקה והובאה ליבשת אירופה. כתוצאה מכך, נטען, החלה בספרד נטייה להסתמך על ייבוא הכסף ועל הניצול של דרום אמריקה, והזנחה של תשתיות הכלכלה המקומית. המאבק בין המלך לבין מוסדות לריסון ההוצאות הוכרעו לטובת המלך בצורה חדה, דבר שהוביל ליצירת חובות עצומים.[1] כתוצאה מכך, חלה החלשות בכלכלת ספרד, ו-100 שנים לאחר גילוי אמריקה הפכה ממעצמה מרכזית למדינה בעלת כלכלה מפגרת לעומת יריבותיה. [2]. היבטים של קללת המשאבים ושל המחלה ההולנדית הכוללים הזנחה של אפיקים אחרים בכלכלה, שחיתות ואי-יעילות, אפשר למצוא במדינות מפיקות משאבים רבות כמו מדינות ערב, רוסיה, מדינות דרום אמריקה, ומדינות באפריקה.

המודל הכלכלי הבסיסי

המודל הכלכלי ה"קלאסי" לתיאור המחלה ההולנדית פותח על ידי הכלכלנים W. Max Corden ו-J. Peter Neary בשנת 1982. במודל קיים סקטור של מוצר או שירות שאינו סחיר עם מדינות אחרות (לדוגמה נדל"ן, תיווך נדל"ן או מסעדות), ושני סקטורים של מוצרים סחירים לעולם: הסקטור הפורח והסקטור המפגר, שאינו נהנה מפריחה. הסקטור הפורח מתייחס בדרך כלל לשאיבת נפט או גז טבעי, אבל יכול להתייחס להפקה וייצוא של משאבים טבעיים אחרים כמו כריית זהב, נחושת, יהלומים, בוקסיט או לייצוא של גידולי חקלאות מבוקשים כמו קפה או קקאו. הסקטור המפגר מאחור מייצג בדרך כלל את התעשייה אבל יכול להתייחס גם לחקלאות או שירותים. דוגמה בישראל יכולה להיות תחום ההיי-טק, הביו-טק או תעשייה מסורתית.

גידול משמעותי בסקטור הפורח יגרום לשתי השפעות על הכלכלה. ההשפעה הראשונה היא "תנועה לכיוון המשאב". הפקת המשאב הטבעי תגרום לעליה בביקוש לעבודה ולכך שהייצור ינוע לכיוון של הסקטור הפורח והרחק מהסקטור המפגר. תנועה זו בשוק העבודה (שבאה לידי ביטוי גם בהשכלה שיש לעובדים ובסוג ה"הון אנושי" שיש להם), קרויה גם "אי-תיעוש ישיר". השפעה זו יכולה להיות זניחה בגלל ייבוא עובדים מומחים מחו"ל וכן בגלל שכמות העובדים בתעשיות שאיבת הנפט היא קטנה יחסית. בענפים אחרים כמו הפקת נחושת או קפה לדוגמה יכולה להיות להשפעה זו משמעות חשובה יותר.

השפעה אחר נקרא "אפקט הבזבוז" או "השפעת ההוצאות". העליה בסקטור הפורח גוררת רווחים קלים. דבר זה גורם לעליה בביקוש למוצרים שאינם סחירים (כמו נדל"ן), ומחליש את התחרותיות של ענף הסחיר. השפעה זו נקראת "אי תיעוש עקיף", העליה בביקוש למוצרים שאינם סחירים גורם לייקור שלהם, וזאת לעומת המוצרים הסחירים שמחירם נקבע בשוק העולמי ולכן אינו יכול לעלות יותר מדי. במודל עם שערי מטבע, פירוש הדבר שייצוא משאב הטבע גורר ייסוף של המטבע המקומי, דבר שמקשה על יצואנים לייצא את התוצרת שלהם.

היבט נוסף נוגע ל"רווחים קלים" עבור אזרחי המדינה ותת-השקעה בהון אנושי. מצב זה אפיין בעבר את רוב נסיכויות הנפט ואת ערב הסעודית, שיכלו להנות מאיכות חיים גבוהה בלי צורך ללמוד או לעבוד קשה. דבר זה דומה למלכודת הרווחה.

השפעות המחלה ההולנדית

במודלים פשוטים של סחר (ללא העברות הון וללא היבטים נוספים), ההמלצות הן בדרך כלל למדינות לבצע התמחות בתעשיות שיניבו לה יתרון יחסי. כך שבאופן תאורטי, מדינה שעשירה במשאב טבעי אמורה להנות מהתמחות בניצול המשאב. במציאות לעומת זאת, "אי-תיעוש" והסתמכות על משאב טבעי יכולים להיות בעלי השפעה שלילית ניכרת על כלכלת המדינה.

במונחים של התמחות כלכלית ויתרון יחסי, המחלה ההולנדית גורמת לכך שיש יתרון-יחסי קצר-טווח עבור התעשיות במדינה לעבור התמחות בהפקת המשאב הטבעי ולצבור רווחים קלים. אבל דבר זה גורם לזניחת תחומים אחרים בהם היה לתושבים יתרון יחסי. במעבר להפקת המשאב הטבעי נזנחים או מוזנחים דברים שמאפשרים התמחות בענף תעשייה: ידע, קשרי מסחר, מוניטין, ניסיון, כוח אדם מיומן (הון אנושי) ותשתיות כמו מכונות ומפעלים. עם הזמן, אובד היתרון היחסי בגלל התקדמות של מדינות אחרות בתחום ענפי התעשייה שנזנחו. אם מדובר במשאב מתכלה כמו נפט, גז טבעי, זהב או מחצב אחר, המשאב מתדלדל ואזרחי המדינה מאבדים הן את מקור ההכנסה מהמשאב הטבעי, והם נמצאים בפיגור ניכר בתחום התעשייה בו התמחו.

אם המשאב הטבעי מתחיל לאזול (לדוגמא בגלל מנגנון שיא תפוקת הנפט) או אם יש ירידה במחירי המשאב הטבעי, קשה לחזור ולבנות את ענפי התעשייה הישנים, והדבר לא מתרחש באותה מהירות שסקטורים אלה נהרסו. דבר זה נובע ממספר סיבות. ראשית לוקח זמן לבנות הון אנושי וטכנולוגיה - הן בהכשרה בסיסית של ידע נדרש, הן ב"לימוד תוך כדי עשיה", והן בצבירת מוניטין בעולם. סיבה נוספת היא שיחסית למדינות אחרות בעולם, מדינות שחולות ב"מחלה הולנדית" עוברות התמחות בכיוון של הסקטור הסחיר של המשאב הטבעי, ובכיוון של סקטור הלא סחיר (נדל"ן, שירותים מקומיים כמו מסעדות), והן מזניחות את הפיתוח הטכנולוגי של הסקטור הסחיר.

כמו כן תנודות במחירים של המשאב הטבעי, שאופייניות גם הן למצבים של שיא תפוקה, גורמות לתת-השקעה מצד חברות השקעה שניצבות בפני סיכונים גדולים יותר בגלל התנודות.

השפעה נוספת, שמופיעה פחות בספרות הכלכלית, ויותר בספרות של מדעי המדינה, היא השפעת ההפקה של משאבי טבע על הממשלה ושמירה על שוק תחרותי ויעיל ועל מוסדות חברתיים הנחוצים לקיומו השפעות הנוגעות לקללת המשאבים. ייצוא ממשק רגיל צריך לשמור על תחרותיות ויעילות מול משקים אחרים. לשם כך הממשלה צריכה לדאוג לדוגמה לכיבוד זכויות קניין של האזרחים, לפיתוח תשתיות, שמירה על הון חברתי, חינוך ועוד. היבטים אלה מוחלשים בעקבות ייצוא קל של משאב טבע. הממשלה מקבלת הכנסות בכל מקרה, ואינה צריכה לשמור על שוק יעיל ומתפקד. התמריץ של האזרחים לשמור על השלטון נגד שחיתות והתמריץ לפתח טכנולוגיות חדשות ולענות לשינויים בשוקים נפגע בגלל שבדרך כלל השלטון משתמש ברווחים הקלים כדי להעריף הטבות על האזרחים. היבטים אלה בולטים במיוחד במדינות ערב כמו ערב הסעודית, מצרים, לוב וכן ברוסיה ובמדינות שונות באפריקה. היציבות השלטונית נקנית על ידי בזבוז הכספים מהמשאב הטבעי על הטבות למקורבים (שמסייעים לשלטון להישאר במקומו) ועל הטבות שונות לאזרחים, מוסדות להחלשת כוחו של השלטון המרכזי כמו אצולה, מעמד בינוני, ארגונים חברתיים, עיתונות וכו' נחלשים בגלל שאין אינטרס ציבורי לשמור עליהם בזמן הרווחים הקלים מהמשאב הטבעי.

התמודדות בעולם

קיימות שתי דרכים בסיסיות לניסיונות התמודדות עם המחלה ההולנדית:

  • ניסיון להקטין את הייסוף בשער המטבע, כדי להקטין את הפגיעה בשאר ענפי הייצוא.
  • לספק תנופה לתחרותיות של הסקטור היצרני שאינו נסמך על המשאב הטבעי.

גישה אחת היא לנסות להקטין את הגידול ברווחים מהסקטור של המשאב הטבעי למדינה. כלומר לנסות להאט את התמלוגים שהכלכלה מקבלת, או לשמור את התמלוגים שהמדינה מקבלת בהשקעות בחו"ל ולהביא אותם למדינה בצורה הדרגתית ומתונה. דבר זה מקטין את "אפקט הבזבוז". יתרון נוסף של הכנסת הרווחים בצורה איטית למדינה היא פריסה ארוכה יותר ויציבה יותר של הכנסות על פני זמן, במקום לגרום למצב של הכנסה כספית גדולה בשנה אחת והכנסה קטן בשנה אחרת, דבר שמעלה את אי הוודאות.

על ידי שמירה של התמלוגים בהשקעות בנכסים מניבים, המדינה יכולה לשמור חלק מהעושר עבור הדורות הבאים, שכילוי המשאב הטבעי מבוצע על חשבונם. דבר זה קשה במיוחד ליישום במדינות עניות שבהן יש לחץ להשתמש בתמלוגים מהמשאב הטבעי בצורה מיידית כדי להקל על העוני.

דוגמה לקרנות השקעה לאומיות שמקבלות מימון מתמלוגים מסקטור של ניצול משאב טבעי, כוללות את קרן הפנסיה הממשלתית בנורווגיה ( the Government Pension Fund) את הקרן לייצוב (Stabilization Fund) של הפדרציה הרוסית, הקרן הנפט הממשלתית (State Oil Fund) באזרבייג'ן, ואת הקרן למען הדורות הבאים ( Future Generations Fund) בכווית, שהוקמה בשנת 1976. קרנות השקעה כאלה לא תמיד מצליחות להשיג את מטרתן, שכן השקעות בתחום הפיננסי יכולות להיכשל מסיבות שונות. דוגמה בולטת לכישלון כזה היא הקרן של האי נאורו שלא הצליחה להציל את כלכלת האי מקריסה עקב אזילת משאבי הגואנו שהוא ייצא.

תת-גישה אחרת, קרובה יותר לתפיסה של כלכלה אקולוגית היא להאט את קצב הפקת המשאב הטבעי ולפתח אותו בהדרגה. לדוגמה חלוקה הדרגתית ואיטית של זיכיונות חיפוש למשאבים, או האטת פיתוח משאבים על ידי מעורבות של חברה ממשלתית בהפקה. הפיתוח האיטי של המשאב גורר מצב שבו התמלוגים וההכנסות ממנו מתרחשים בקצב איטי על פני זמן ממושך במקום בקצב מהיר במשך זמן קצר. האטת קצב הפקת המשאב הטבעי גוררת לכך שייסוף המטבע המקומי קטנה יותר וכן השלכות נוספות כמו תת-השקעה בהון אנושי ובפיתוח טכנולוגי הן חלשות יותר. גישה זו נהוגה על ידי מספר מדינות בעלות משאבים שמגבילות במודע את הייצוא שלן. לדוגמה סעודיה, שיש לה עתודות ניכרות של גז טבעי לא מייצאת משאב זה ומתמקדת בייצוא נפט. יתרונה של שיטה זו היא בפשטות שלה ובכך שהיא פחות רגישה למשברי מטבע, ספקולציות ושחיתות. חסרונה של שיטה זו היא שהמחירים של משאב טבע יכולים להשתנות עקב גילויים של מרבצים חדשים, טכנולוגיות חדשות וכו'. עם זאת, בשנים האחרונות מסתבר שלשיטה זו יתרון נוסף שכן בטווח הארוך מחירם של משאבי טבע רבים עולה, כך לדוגמה, ב-40 השנים האחרונות עלו מחירי הגז, הפחם והנפט, ובעשור האחרון מחירם עלה פי 3.5. מחירי הסחורות עלו פי 3 ומחירי התבואה עלו פי 2. מדינות שייצוא משאבים אלה כגון בריטניה, שייצאה גז טבעי, נאלצו להתמודד גם עם המחלה ההולנדית, וגם עם אובדן הכנסות וגם עם צורך לייבא את המשאב הטבעי במחיר גבוה פי כמה מהמחיר שבו ייצאו אותו.

אסטרטגיה נוספת שנועדה להקטין את הייסוף של שער המטבע היא להגדיל את אחוז החיסכון בכלכלה כדי להקטין את הגודל של השקעות הון נכנסות שיכולות לגרום לייסוף המטבע המקומי.

השקעות שונות בהשכלה בחינוך ובתשתיות יכולות להגדיל את כושר התחרות של הסקטור התעשייתי. חלופה אחרת, בעיקר למדינות גדולות, היא שהמדינה תבצע מדיניות פרוטקציוניסטית לגבי סקטור זה על ידי הגדלת סובסידיות או מכסים. עם זאת, מדיניות זו מסוכנת ועלולה להחריף את המחלה ההולנדית על ידי ניוון נוסף של התעשייה.

הקרן הנורווגית

בנורווגיה לדוגמה נתגלו מרבצים גדולים של נפט בתחילת שנות ה-70. התמלוגים הגבוהים מנפט גרמו ל"מחלה הולנדית" בכלכלה שבאו לידי ביטוי באמצע שנות ה-80. כדי להתמודד עם המחלה ההולנדית הקימה הממשלה קרן גדולה "קרן הנפט" ששמה שונה לאחר מכן ל"קרן הפנסיה הממשלתית-עולמית" בשנת 1996. הקרן שנהנית מהתמלוגים הגדולים - מעל 80% שמגיעים לממשלה, אינה מעבירה את הכסף ישירות לממשלה. כדי למנוע בעיות שונות, הקרן משקיעה את הכסף באפיקים שונים במדינות שונות.

תשואת הקרן נאמדת על כ-440 מיליארד דולר נכון להיום, וכ-4% מתשואות הקרן בממוצע, עוברות לממשלה כדי להבטיח גרעון תקציבי אפסי. בשנים גרועות יותר הקרן מספקת סכום מעט גדול יותר של כ-5%-6% ובשנים שבהן יש הכנסות טובות יותר החזרי הקרן קטנים יותר. בשנת 2010 עמדה הקרן על כ-100% מהתוצר השנתי הנורווגי, בשנת 2020 צפויה הקרן להגיע לכ-200% מהתוצר.

מחלקת ניהול הכספים של משרד האוצר הנורווגי מנהלת את הקרן. על פי הכלכלן הנורווגי, מרטין סקנק שבשנת 2010 ניהל את המחלקה, הקרן מיועדת להתמודד עם 3 בעיות מרכזיות שנובעות מפריחת הכלכלה בעקבות המשאב הטבעי:

  • המשאב הטבעי המתכלה צפוי לאזול בסופו של דבר, ואיתו גם זרם התמלוגים שבא איתו.
  • המשאב הטבעי המכלה הוא בעל תנודות גבוהות במחיר, דבר שגורם לכך שקשה להסתמך עליו בפרוייקטים שדורשים זרם יציב של השקעה - כמו מימון בתי ספר או בתי חולים.
  • המשאב הטבעי גורם למחלה ההולנדית ולהחלשות הסקטור התעשייתי.

לטענת סקנק ישנן 25-30 מדינות המפעילות קרנות דומות - למשל רוסיה, צ'ילה ואפילו מזרח-טימור. [3]

המחלה ההולנדית בישראל

גז טבעי בישראל

רקע:

בעקבות הגילוי של מאגרי הגז מול הים בישראל בשנת 2009. עלה חשש מצד מספר כלכלנים ואישי ציבור מפני סכנה אפשרית שישראל תסבול מ"מחלה הולנדית". ביניהם נגיד בנק ישראל, סטנלי פישר, חבר הכנסת והשר לשעבר הרב מיכאל מלכיאור, רונן סולומון, ואמנון פורטוגלי.

אמנון פורטוגלי חושב שהמחלה ההולנדית החלה כבר בישראל עוד לפני השאיבה עצמה, וזאת בגלל הציפייה לרווחים גדולים, יחסית למשק הישראלי. פורטוגלי נסמך על איתן אבריאל מ"דה מארקר" שטוען שגילוי שדות הגז בתחילת 2009 הוא אחת הסיבות המרכזיות לעליות בשוק המניות בשנה זו. פורטוגלי מציין כי בתוך 3 חודשים, מינואר עד אפריל 2009, עלה ערך השוק של החברות העוסקות בחיפושי נפט וגז-טבעי בבורסה בכ-6.5 מיליארד ש"ח. עליה זו עומדת מול עליה של 64 מיליארד ש"ח במדד תל אביב 100 (כלומר היא תרמה לעליה של כ-10% במניות המובילות) בעוד שהעליה בשווקי העולם החלה רק במרץ 2009. בין תחילת 2009 ועד יוני 2010 עלו ערך השוק של חברות העוסקות בתחום חיפושי נפט וגז ב-20 מיליארד ש"ח.

פישר הציע להתמודד עם המחלה ההולנדית על ידי קניית מטבע חוץ ונכסים בחו"ל ועל ידי כך הקטנת ייסוף השקל. פישר ופרופסורים אחרים בצוות המאקרו של הפורום הכלכלי בקיסריה להתמודדות עם תסמיני "המחלה ההולנדית" בישראל הציעו להקים קרן השקעות ממלכתית, שתנפיק איגרות חוב שקליות לטווחים ארוכים, שמרבית רוכשיהן יהיו קרנות הפנסיה. את השקלים שהיא תגייס תמיר הקרן למטבע חוץ ותשקיע אותם בנכסים פיננסיים בחו"ל. השקעות אלה ינטרלו חלק מההשפעה של זרם המט"ח שיגיע לישראל. עם זאת, החשב הכללי באוצר שוקי אורן, יצא בחריפות נגד ההצעות שהעלו הפרופסורים בכינוס בטענה שאין לקדש את המלחמה בייסוף השקל וכי הדבר ממילא מתרחש בגלל בעקבות הייצוא של ענף ההייטק. [4]

אמנון פורטוגלי תומך בהצעה זו, וקורא גם להגדיל את התמלוגים מהגז. ד"ר מיכאל שראל, הכלכלן הראשי של בית ההשקעות הראל ממליץ לקיים קרן דומה לקרן הנורווגית, אבל קודם כל להשתמש בתמלוגי הגז כדי להקטין את החוב הלאומי של המדינה שעמד בשנת 2010 על כ-60% מהתמ"ג.

רונן סולומון לעומת זאת טוען שממילא יש כיום בתחום הביטוח כשל שוק של השקעה גדולה מידי בשוק המקומי. הוא מציע להוסיף צעדים נוספים כמו קרן השקעות ממלכתית בחו"ל והורדת שיעור המס להשקעה בחו"ל.

ראו גם

קישורים חיצוניים

הערות שוליים

  1. ^ "Back to Basics. Dutch Disease: Too much wealth managed unwisely" (March 2003, Volume 40, Number 1). "Finance & Development. A quarterly magazine of the IMF".
  2. ^ "The Dutch Disease" (November 28, 1977). The Economist, pp. 82-83.